Caritas Europa
4, Rue de Pascale, B-1040 Brüssel

CCME - Kommission der Kirchen für Migranten in Europa
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COMECE - Kommission der Bischofskonferenzen der Europäischen Gemeinschaft
- Arbeitsgruppe Migrationsfragen -
42, Rue Stévin, B-1000 Brüssel

Konferenz der Europäischen Justitia et Pax Kommissionen
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ICMC - Internationale Katholische Kommission für Migration
4, Rue de Pascale, B-1040 Brüssel

JRS-Europe - Jesuiten-Flüchtlingsdienst in Europa
8 Haachtsesteenweg, B-1210 Brüssel

QCEA - Quäker Rat für Europaangelegenheiten
50, Square Ambiorix, B-1000 Brüssel

Die o.g. Organisationen vertreten christliche Kirchen in ganz Europa, die Römisch Katholische, Orthodoxe, Protestantische und Anglikanische Kirchen wie auch kirchliche Werke und Einrichtungen, die sich speziell mit Migranten und Flüchtlingen beschäftigen.

Vor dem Hintergrund unserer biblischen und kirchlichen Traditionen sind Migration und die Aufnahme von Fremden keine neuen Erscheinungen. Als christliche Organisationen sind wir der Würde des menschlichen Individuums zutiefst verpflichtet. Aus diesem Grunde begrüßen wir die Gelegenheit, die Mitteilung der EU Kommission über eine Migrationspolitik der Gemeinschaft [COM (2000) 757 endgültig] zu kommentieren.

Dieser Text konzentriert sich (1) auf die Notwendigkeit eines Politikwandels und einer aufnahmebereiten Gesellschaft wie auch (2) auf zusätzliche Bemühungen um effektive Zusammenarbeit mit Herkunftsländern, die Themen Erweiterung und irreguläre Migration. Besondere Anmerkungen (3) beziehen sich auf einen allgemeinen Rahmen für die Einwanderungspolitik, auf die gemeinsame Herangehensweise bezüglich Zulassung, Gleichberechtigung und Freizügigkeit, auf eine verstärkte Integrationspolitik und den Bedarf an Information und Beobachtung. In einem letzten Kapitel (4) werden Schlussfolgerungen gezogen, die auch praktische Vorschläge enthalten.

Ein notwendiger Wandel in der Politik: Von der Verhinderung von Migration zu aktiver Einwanderung

Wir begrüßen die neue Haltung, die sich in der Mitteilung niederschlägt und in der sich ein tatsächlicher Wandel hin zu einer Befürwortung aktiver Immigrationspolitik zeigt. Die Mitteilung erkennt eindeutig die Notwendigkeit einer Veränderung in der allgemeinen Wahrnehmung von Migration an. Migrationsbewegungen sind zu einem permanenten globalen Phänomen geworden. Sie stehen in engem Zusammenhang mit dem Verhältnis der EU zu den Herkunftsländern, z.B. zur Entwicklungszusammenarbeit, der Welthandelspolitik, Waffenexporten und Militärpolitik - Bereiche, in denen die Union ein hohes Maß an Verantwortung trägt.

Im Vergleich zu früheren Versuchen, eine ähnliche Diskussion einzuleiten, haben sich jetzt sowohl die politische Ebene als auch die öffentliche Meinung zu diesem Thema verändert. Das Konzept für eine Null-Immigration, das die Politik der letzten Jahrzehnte grundlegend kennzeichnete, erwies sich als irreführend. Darüber hinaus führte die Angleichung anderer politischer Bereiche an die Logik dieses Prinzips zu beklagenswerten Auswirkungen auf den Gebieten irregulärer Migration, Menschenhandel, Menschenschmuggel usw. Nach unserer Einschätzung erscheint eine gründliche Überarbeitung aller damit zusammenhängenden politischen Bereiche unerlässlich.

Globale Migration wird auch weiterhin eine Tatsache bleiben, mit der kein Mitgliedsland allein fertig werden kann. Die Gründe sind mannigfaltig. Unterdrückung, Krieg und innere Konflikte zwingen die Menschen, ihre Heimat zu verlassen; Armut und Dürre, Umweltkatastrophen bewirken, dass die Menschen Sicherheit suchen; Mangel an Handels- und Arbeitsmöglichkeiten führen für viele dazu, nach einem günstigeren Ort für ihren Lebensunterhalt zu suchen. In gewisser Hinsicht ist globale Migration auch Ausdruck von Ungleichheit und sollte entsprechend im Zusammenhang mit der Schaffung gerechter Verhältnisse thematisiert werden.

Wir möchten wiederholen, dass die Kirchen Migration als ein zweifaches Recht anerkennen, nämlich das Recht, sein Land zu verlassen und das Recht, nach besseren Lebensbedingungen in einem anderen Land zu suchen. Es ist uns bewusst, dass eine „Politik der offenen Tür" nicht denkbar ist und Migration(spolitik) sicherlich nicht die Herausforderungen der globalen Ungleichheiten lösen kann. Die Ausübung eines solchen Rechts muss im Zusammenhang mit weltweitem Gemeinwohl und Gerechtigkeit gesehen werden. In diesem Zusammenhang ist es allerdings wichtig, einseitige Entscheidungen zu vermeiden, die den Schwächsten schaden.

Eine aufnahmebereite Gesellschaft

Zu Recht betont die Mitteilung, dass eine aufnahmebereite Gesellschaft ein wesentlicher Bestandteil für eine pro-aktive Immigrationspolitik ist. Indem Europa fähig ist, fremde Kulturen und Traditionen aufzunehmen - und zu integrieren - kann es zeigen, dass es seiner eigenen Geschichte permanenten Austausches zwischen Menschen unterschiedlicher Herkunft treu bleibt. In einer enger zusammenrückenden Welt würde ein europäischer Kontinent, der unfähig wäre, Migranten von außerhalb seines eigenen Kontinents aufzunehmen, seine eigene Geschichte vollkommen verleugnen.

Wir möchten daran erinnern, dass europäischer Kolonialismus - ein wichtiger Teil der Geschichte Europas - als Ursprung für die noch immer bestehende wirtschaftliche, politische und kulturelle Dominanz in unterschiedlichen Regionen der Welt angesehen werden kann. Jahrhundertelang sind Europäer in alle Teile der Welt ausgewandert, oftmals ohne jeden Ehrgeiz, sich in die dort existierenden Gesellschaften zu integrieren. Wir rufen diese Geschichte in Erinnerung, weil viele Menschen aus anderen Teilen der Welt Europäern vor diesem Hintergrund begegnen. Solches Geschichtsbewusstsein ist auch von Bedeutung, wenn wir von der Integration fremder Menschen in unsere europäischen Gesellschaften sprechen.

Zugleich sehen wir, dass sich die Menschen in europäischen Gesellschaften um ihre Sicherheit sorgen. Als eine Folge davon sind Fremdenfeindlichkeit und Rassismus in Europa angestiegen. Dies sind Gefahren für die Gesellschaften, dennoch sind wir davon überzeugt, dass umfassende Sozial- und Integrationspolitik diese Erscheinungen meistern können. Hier spielen die Medien eine bedeutende Rolle. Sie tragen Verantwortung dafür, verzerrte Vorstellungen zu vermeiden und umfassende Informationen über die Migration zu liefern ⁽¹⁾.

Die Kommission stellt jedoch zu Recht fest, dass die Regierungen der Mitgliedsstaaten offen und aktiv an diesen Maßnahmen arbeiten müssen. Wenn Bürger aus Drittstaaten gleiche Rechte erhalten und sie sich an der Politikentwicklung beteiligen können, besonders auf lokaler Ebene, werden sich gemeinsame Bemühungen von Europäern und Einwanderern viel einfacher gestalten lassen. Integration ist keine Einbahnstraße: Sie ist Aufgabe sowohl der Bürger als auch der Migranten.

Wir möchten in Erinnerung rufen, dass wesentliche Arbeit auf diesen Gebieten bereits auf verschiedenen internationalen Ebenen geleistet wurde, die berücksichtigt werden sollte, wie z.B. die Internationalen Abkommen über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte sowie Bürger- und politische Rechte, die von allen Mitgliedsstaaten der EU ratifiziert wurden. Kürzlich wurden diese Rechte in die Internationale UN-Konvention zum Schutz der Rechte aller Wanderarbeiter und ihrer Familienangehörigen eingearbeitet und bestärkt.

Die folgenden detaillierteren Bemerkungen enthalten vielleicht einige Wiederholungen, die die Komplexität und Verschränkung der verschiedenen Aspekte von Migration unterstreichen.

1. Zusätzliche Aspekte für eine umfassende Einwanderungspolitik

a. Wirksame Zusammenarbeit

Hinsichtlich einer Partnerschaft mit den Herkunftsländern, die wir prinzipiell sehr befürworten, tauchen einige Fragen bezüglich der gegenwärtigen Praxis dieser Partnerschaften auf.

Betrachtet man das umfassende Phänomen Migration, erhält die Entwicklung der örtlichen Situation in diesen Herkunftsländern besondere Bedeutung. Der Beitrag von Migranten für die Entwicklung ihrer Heimatländer durch finanzielle Überweisungen sollte nicht unterschätzt werden, wie man an den Beispielen Philippinen und Mexiko während der letzten Jahrzehnte gesehen hat ⁽²⁾. Diesem wirtschaftlichen Beitrag von Migranten entsprechen jedoch in der Mehrzahl der Herkunftsländer nicht die gesetzlichen Garantien für ihre Rechte und Sozialstandards.

Gemeinsame Debatten und Aktionen der EU-Ministerräte für Justiz und Inneres und für Entwicklungszusammenarbeit, wie sie im Jahr 2000 begonnen wurden, würden daher einen wesentlichen Bestandteil der zukünftigen Politik darstellen. Bei diesen Debatten sollte bedacht werden, dass beide politischen Bereiche bisher von ganz verschiedenen Ausrichtungen geleitet waren: Globale Entwicklung hat eine mittel- oder langfristige Perspektive, während der Schutz der Grenzen und die öffentliche Ordnung (Inneres) als eher kurzfristige Politik angesehen werden können. Entwicklungspolitik kümmert sich um die Bedürfnisse in anderen Ländern, während sich Innenpolitik natürlicherweise auf die landeseigenen Belange konzentriert.

Ein weiterer Aspekt ist, Migranten und Migrantenorganisationen als Akteure für Immigration anzusehen wie auch als Verbindungsglied zu ihrem Herkunftsland. Die Entscheidung, ob sie ihr Leben in einem EU-Land als dauerhaft oder kurzfristig ansehen, sollte den Migranten selbst überlassen bleiben. Diese Festlegung bedeutet, dass Staatsbürgern aus Drittländern entsprechende Rechte eingeräumt werden müssen, die eine solche Entscheidung ermöglichen.

Gegenwärtig zögern Migranten oft, zwischen ihrem Herkunftsland und ihrem Wohnsitz hin- und herzureisen, da solche Reisen ihren Aufenthaltsstatus gefährden könnten. Ein weiterer Aspekt ist, dass schon erworbene Rentenansprüche in anderen Ländern nicht hinreichend anerkannt werden.

Für künftige Integration wäre es von großem Wert, wenn umfassende Information wie auch Vorbereitungsmöglichkeiten auf das Bestimmungsland wie Sprachkurse usw., bereits in den Herkunftsländern angeboten würden.

Die Hochrangige Arbeitsgruppe des Ministerrats zu Asyl und Migration hat einige dieser Punkte in ihrer Analyse einiger Herkunftsländer berührt. Die Umsetzung solcher Maßnahmen in Zusammenarbeit mit den Herkunftsländern entspricht allerdings noch nicht den Erwartungen.

Mit kritischem Blick betrachten wir die Ausarbeitung von Repatriierungsklauseln, die z.Zt. eine Bedingung für alle bilateralen EU-Verträge sind. Obwohl wir zugestehen, dass Repatriierung Teil einer umfassenden Migrations- und Asylpolitik bleiben würde, erinnern wir daran, dass jede Repatriierungspolitik besser auf dem Konzept der freiwilligen Rückkehr basieren sollte. Auf jeden Fall muss die Menschenwürde einer Person, die zurückgeschickt werden muss, geachtet und gewahrt bleiben. Besondere Aufmerksamkeit muss Opfern von Menschenhandel geschenkt werden, vor allem im Fall sexueller oder Arbeitskraftausbeutung (Sklaverei). Ihr Schutzbedürfnis muss vor und während einer erwogenen Repatriierung Vorrang genießen.

1.1. Erweiterung

Es überrascht, dass im Zusammenhang mit einer Mitteilung zur Migrationspolitik für die kommenden Jahre - also auf mittelfristige Sicht - das Thema „Binnen"-Migration (zwischen EU-Mitgliedsstaaten und Staaten, die Mitglieder sein werden) nicht ausführlicher angesprochen wurde. Im Zusammenhang mit der gerade laufenden Debatte über die Einschränkung der Freizügigkeit für Bürger neuer Mitgliedsstaaten sind wir der Auffassung, dass die EU die gleichen Grundsätze gelten lassen sollte wie bei früheren Erweiterungen. Zugang zum Arbeitsmarkt und Freizügigkeit des Personenverkehrs gehören mit zu den Grundfreiheiten des EG-Vertrags. Sie sollten so früh wie möglich gestattet werden. In der öffentlichen Meinung der Bewerberstaaten ist dies ein äußerst wichtiger Aspekt der Integration in die Europäische Union. In der gegenwärtigen Diskussion wird die Ost-West-Migration innerhalb einer erweiterten Union oft übertrieben. Perspektiven wirtschaftlicher Entwicklung und potentiellen Zugewinns werden nicht ausreichend in Rechnung gestellt. Die Ängste der Menschen sollten ernst genommen werden. Eine transparente Informationspolitik sollte begonnen werden. Wissenschaftliche Studien wie z.B. der Schlußbericht „Auswirkungen der Ost-Erweiterung auf Beschäftigung und Löhne in den EU-Mitgliedsstaaten", die im Auftrag der Europäischen Kommission ⁽³⁾ erstellt wurden, sind bislang nicht angemessen vermittelt oder ausreichend anerkannt worden.

Ein weiterer Aspekt ist der dramatische Bevölkerungsrückgang in den meisten Ländern Mittel- und Ost-Europas ⁽⁴⁾. Während Demographie zentraler Bestandteil der Immigrationsdebatte in den jetzigen EU-Mitgliedstaaten ist, ist die Wahrnehmung dieser Entwicklungen in der erweiterten Union unzureichend.

Wann auch immer die zukünftige Einwanderungspolitik zur Anwendung kommt, werden viele Länder Mittel- und Ost-Europas Mitglieder der Union sein. Im Augenblick wird von diesen Ländern erwartet, dass sie den EU-Besitzstand übernehmen, durch den ein eher restriktiver Immigrationskurs verfolgt wird, obwohl die demographische Situation erhöhte Einwanderung auch in diese Ländern erforderlich machen könnte. Zugleich gibt es wenig Erfahrung mit den Migrationsphänomenen, was besonders heikel ist für Länder, die gerade dabei sind, ihre nationale Identität neu zu festigen. Diese Aspekte machen es dringend erforderlich, Mittel- und Ost-Europa von Anfang an mit in die Debatte einzubeziehen. Unsere gemeinsame zukünftige Immigrationspolitik sollte von allen jetzigen und zukünftigen EU-Mitgliedern diskutiert und mitentschieden werden. Wir halten eine solche breite Diskussion für wesentlich hinsichtlich der öffentlichen Meinung in Ost und West.

1.2. Irreguläre Migration

Da viele Immigranten auf ihrer Suche nach einem besseren Leben Europa heute entweder illegal oder über den Asylweg betreten müssen, ist der erste Schritt zu einer kohärenten und pro-aktiveren Einwanderungspolitik, legale Wege für die Immigration zu öffnen. Da es derzeit an ausreichenden legalen Möglichkeiten einzuwandern mangelt, steht die Gesellschaft vor dem wachsenden Problem der irregulären Migration und einer heiklen Arbeitsmarktsituation. Neue Formen von Sklaverei können beobachtet werden. Das betrifft nicht nur die Ausbeutung von Frauen als Prostituierte, sondern auch die von Hausangestellten oder von Arbeitern auf Baustellen. In logischer Folge könnten diese entsetzlichen Zustände paradoxerweise als lebender Beweis dafür angesehen werden, dass der schwarze Arbeitsmarkt in der Lage ist, den Zufluss dieser Migranten ⁽⁵⁾ aufzunehmen.

Es gibt Gründe dafür anzunehmen, dass mit der Eröffnung von Einwanderungsmöglichkeiten weniger Menschen gezwungen wären, diese Wege als letzte Möglichkeit, die EU zu betreten zu wählen. Hierdurch werden sie unglücklicherweise von Menschenhändlern ausgebeutet und fördern ungewollt deren Tätigkeit. Man sollte allerdings in diesem Zusammenhang nicht vergessen, dass sich selbst Flüchtlinge oft an Schmuggler oder Menschenhändler wenden müssen, um der Verfolgung zu entgehen und einen sicheren Ort zu erreichen ⁽⁶⁾.

Eine umfassende Migrationspolitik der Gemeinschaft muss in Betracht ziehen, dass Tausende von Migranten in der ganzen Union in irregulären Verhältnissen leben. Die Mitteilung erinnert an die Bemühungen mehrerer Mitgliedsstaaten um Regularisierung. Dennoch leben viele Immigranten unter uns ohne soziale Grundrechte, ja sogar ohne jegliche Rechte. Wenn die Notwendigkeit für legale Einwanderungsmöglichkeiten anerkannt wird, muss auch anerkannt werden, dass bereits Migranten in der EU leben, die die legalen Einreisebedingungen nicht erfüllt haben. Die Verfahrensweisen zeigen heute eine große Vielfalt von Herangehensweisen, von unterschiedlichen Regulierungsverfahren bis hin zu (gelegentlichen) Fall-zu-Fall-Entscheidungen. Die Mitgliedstaaten sollten ermutigt werden, ihre diesbezügliche Situation zu untersuchen und Bericht zu erstatten. Der Austausch über die beste Praxis wie auch die daraus zu ziehenden Konsequenzen könnten helfen, angemessene Lösungen zu finden.

Zweifellos müssen kriminelle Organisationen, die vom Menschenhandel profitieren, bekämpft werden. Der Schutz der individuellen Opfer und oftmals auch ihrer Familie im Herkunftsland muss aber ebenso sorgfältig bedacht werden.

Wer auf legitime Weise sein Recht wahrnimmt, nach besseren Lebensbedingungen zu suchen, darf nicht allein deshalb als kriminell angesehen werden. Unabhängig vom rechtlichen Aufenthaltsstatus der Migranten müssen ihre Grundrechte, wie das Recht auf Bildung und medizinische Versorgung, geachtet werden, und sie müssen diese ohne Furcht vor Bestrafung einfordern können. Die heute in einigen Mitgliedstaaten übliche Gewährung von Zugang zum Rechtsweg, unabhängig vom Aufenthaltsstatus, sollte als beste Praxis gelten.

Organisationen, die irregulären Migranten auf diesen Gebieten Hilfestellung geben, sollten nicht bestraft werden. Wir sind auch der Ansicht, dass es der Immigrationsdebatte sehr zugute kommen würde, wenn die Fähigkeiten und Qualifikationen auch der irregulären Migranten mit einbezogen würden.

2. Spezifische Bemerkungen

Zu einigen spezifischen Punkten, die in der Mitteilung angesprochen werden, möchten wir die folgenden Anmerkungen machen.

2.1. Rahmen für eine EU-Migrationspolitik

Die Mitteilung der Kommission betont noch einmal zu Recht die vom Europäischen Rat in Tampere im Oktober 1999 erstellten Schwerpunkte der Migrationspolitik der Union.

Betont werden muss, dass alle vier Hauptstränge für eine europäische Migrationspolitik, wie sie in Tampere unterstrichen wurden, gleich wesentlich für eine kohärente Migrationspolitik sind: (1) Partnerschaft mit den Herkunftsländern, (2) ein gemeinsames europäisches Asylrecht, (3) Gleichbehandlung und bessere Integration von Drittstaatsangehörigen, die legal in der Union leben und (4) bessere Steuerung von Migrationsbewegungen. Anstatt sich allein auf den besseren Schutz vor irregulärer Immigration zu konzentrieren, sollte jetzt vor allem dieser letzte Punkt im weiteren Sinne einer umfassenden Migrationspolitik ausgelegt werden. Es sollten wirklich effektive Verbindungen zwischen den verschiedenen Politikbereichen ausgebaut werden.

Eine künftige Einwanderungspolitik der Europäischen Union sollte ausgehen von Europas Erbe als Gebiet des Austauschs und der gegenseitigen Bereicherung und sich der historischen Leistungen von Migranten in den Europäischen Gesellschaften bewusst sein. Eine Europäische Union, die die Freizügigkeit des Personenverkehrs und die Niederlassungsfreiheit innerhalb ihrer Grenzen als Grundprinzipien fördert, sollte der restlichen Welt nicht als Festung erscheinen.

Der Rahmen für eine EU-Migrationspolitik muss ohne Zweifel Familienzusammenführung und die Zulassung von Flüchtlingen, Asylsuchenden und anderen, deren Schutzbedürfnis wahrgenommen werden muss, enthalten. Wir unterstützen ausdrücklich die Haltung der Europäischen Kommission zu diesem Bereich.

Familienzusammenführung und die Zulassung von Personen, die internationalen Schutz brauchen, sollten nicht als Last, sondern als notwendige Folge der Achtung der Menschenrechte durch die Europäische Union und der internationalen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten angesehen werden.

Wir glauben, dass die Vorteile insbesondere der Familienzusammenführung noch nicht hinreichend geschätzt und vermittelt worden sind. Familienmitglieder sollten nicht nur so schnell wie möglich eine Arbeitsgenehmigung erhalten, sondern ihre Qualifikationen und Fähigkeiten - besonders die der Frauen, da sie gewöhnlich weniger Chancen haben - sollten anerkannt und gefördert werden. Leichterer Zugang zum Arbeitsmarkt wäre auch für eine große Zahl von Flüchtlingen vorteilhaft.

2.2 Gemeinsame Europäische Bedingungen für Zulassungskriterien, Anerkennung gleicher Rechte und Freizügigkeit

Natürlich macht ein Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ohne innere Grenzen eine allgemeine Definition für die Zulassung zu diesem Gebiet erforderlich. Wir erkennen an, dass es erhebliche Unterschiede gibt bzgl. der Möglichkeiten, die die Mitgliedstaaten im Umgang mit Migranten und Flüchtlingen haben. Diese Unterschiede müssen im Zusammenhang einer gemeinsamen Politik berücksichtigt werden, allerdings sollten sie nicht zur Rechtfertigung unterschiedlicher Standards hinsichtlich der Visaregelungen und Zulassungskriterien dienen.

Zweitens halten wir einen gemeinsam definierten Minimalkatalog für die Rechte von Migranten für ein Schlüsselelement zur effektiven Einrichtung eines solchen Rechtsgebietes. Die Leitlinien für eine solche Politik sollten auf dem Konzept der Gleichbehandlung und der Transparenz - für Migranten wie für die Gesellschaft - gründen.

Sie sollte Freizügigkeit wie auch die Anwendung des Grundsatzes der Gleichberechtigung für langfristig hier ansässige Migranten vorsehen. Ferner sollten Rechte enthalten sein, wie sie in der Internationalen Konvention der Vereinten Nationen für die Rechte aller Wanderarbeiter und ihrer Familienmitglieder entwickelt sind. Selbstverständlich bilden die Europäische Sozial-Charta wie auch die Charta der Grundrechte der Europäischen Union die Grundlage für eine Definition von Migrantenrechten. Die Rechte, die in einem Mitgliedstaat längerfristig Lebenden gewährt werden, sollten in den anderen Staaten ohne Diskriminierung anerkannt werden.

Verwaltungsbedingungen sollten so einfach wie möglich sein. Zum Beispiel können wir keinen Grund sehen, warum eine langfristige Aufenthaltserlaubnis nicht grundsätzlich mit einer Arbeitserlaubnis gekoppelt sein sollte. Ferner befürworten wir, dass alle Staatsbürger aus Drittländern mit gewährter Aufenthaltserlaubnis Anspruch auf eine Arbeitserlaubnis haben, um ihren Lebensunterhalt erwerben zu können, damit sie nicht in Abhängigkeit von Sozialleistungen ⁽⁷⁾ leben müssen oder in die Kriminalität gedrängt werden, um ihre Grundbedürfnisse befriedigen zu können. Wir sind davon überzeugt, dass dies für Migranten wichtig ist, da Arbeitslosigkeit schwere psychologische Folgen für ein Individuum hat; es hat aber auch Bedeutung für die Wahrnehmung von Immigranten durch die Gesellschaft insgesamt.

2.2. Verstärkte Integrationspolitik

Um Europas Tradition als aufnahmebereite Gesellschaft zu erhalten, müssen in erster Linie Rassismus und Fremdenfeindlichkeit bekämpft werden. Diesbezüglich brauchen bereits vorhandene Programme starke Unterstützung durch die öffentliche Meinung. Ein implizites Problem stellt die Wahrnehmung von Wanderarbeitern als nur zeitweise hier Lebende dar. Wie die Mitteilung zu Recht erklärt, hat sich die Vorstellung von „Gastarbeitern" als Personen, die „nach getaner Arbeit" die Gesellschaft wieder verlassen, als Illusion erwiesen. Außerdem hat sie sich als schädlich für die Integration erwiesen. Öffentliche Bekräftigungen - einiger Politiker - dass die Migranten nur eine bestimmte Zeit bleiben, werden nicht dazu führen, dass sich die öffentliche Meinung wandelt, was aber bitter nötig ist. Eine Einwanderungspolitik kann nicht ohne starke politische Entschlossenheit und Nachdruck eingeführt werden. Die politische Diskussion muss sich mit aller Entschiedenheit für die Förderung von pluralistischen Gesellschaften einsetzen und die Ursprünge von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit bekämpfen. Das schließt den offenen Einsatz für ein dauerhaftes Bleiben von Migranten ein und dafür, dass sie als langfristig Wohnhafte akzeptiert werden, insbesondere wenn sie schon fünf oder mehr Jahre geblieben sind. Solche langfristige Genehmigung sollte nach einigen Jahren Verbleib in einem sicheren Land auch Flüchtlingen offen stehen.

Zweitens ist eine der wichtigsten Voraussetzungen eines Raums von Freiheit, Sicherheit und Recht die Gleichberechtigung für alle, die darin leben. Eine effektive Integrationspolitik sollte nicht nur „so bald wie möglich nach der Zulassung" ⁽⁸⁾ anfangen, sondern im Idealfall mit der Zulassung des individuellen Migranten in die EU beginnen. Vorbereitende Information und Vorgehensweise im Herkunftsland (s. oben) wird nicht nur die Partnerschaft verbessern, sondern auch ein Element verstärkter Integrationsbemühungen darstellen. Migranten sollten von Beginn ihres Aufenthalts ein breites Angebot an Rechten erhalten, und auch die Freiheit der Wahl, diese Rechte zu nutzen oder auch nicht. Einerseits würde dies ihre Stellung als Akteure der Migration stärken. Auf der anderen Seite könnte dies bei Immigranten ein Zugehörigkeitsgefühl fördern, die sich nicht mehr als wirtschaftliche Belastung, sondern als Beitrag leistende Mitglieder einer Gesellschaft im weiteren Sinne fühlen können, deren Anwesenheit anerkannt und gebraucht wird ⁽⁹⁾.

Wir unterstützen die Idee einer „Zivilbürgerschaft" wie sie von der Europäischen Kommission benannt wird, da Gleichberechtigung eine bessere Integration in die Gesellschaft fördern würde. Solch ein neu definiertes Konzept von Bürgerschaft sollte nicht an die Nationalität gebunden und als Grundlage die Anerkennung der sozialen, kulturellen und wirtschaftlichen Rechte jedes im Staat wohnhaften Einzelnen haben. Es würde die Teilhabe für Migranten erleichtern und ihnen erlauben, das Europa, in dem sie leben, als eine Gemeinschaft von Beitragleistenden ⁽¹⁰⁾ mit Rechten und Pflichten gegenüber der Gesellschaft zu sehen. Wie weiter oben ausgeführt, würde diese Bürgerschaft das Recht auf Freizügigkeit spätestens dann einschließen, wenn der Status der langfristig Wohnhaften erworben wurde. Zieht man in Betracht, dass Freizügigkeit auch von EU-Bürgern nicht gerade weitgehend genutzt wird, könnte der Wettbewerb auf dem Arbeitsmarkt der EU von erhöhter Flexibilität profitieren.

Wie oben festgestellt hoffen wir, dass die Auslegung der Rechtsprechung gegen Diskriminierung Drittstaatsangehörige so weitgehend wie möglich einschließt.

Drittens betonen wir nochmals die Bedeutung von familiären Bindungen für die Integration. Wie wir bereits zum Ausdruck gebracht haben ⁽¹¹⁾, teilen wir die Ansicht der Europäischen Kommission, dass Familienzusammenführung ein äußerst wichtiger Aspekt für die Integrationspolitik ist. Indem man dafür sorgt, dass Familien zusammenleben können, wird Solidarität innerhalb der Familie - also innerhalb eines Kernelements der Gesellschaft - ermöglicht und eingeübt. Dies ist von emotionaler und sozialer Bedeutung, aber auch wirtschaftlich vorteilhaft. Alle diese Aspekte sind wichtige Facetten der Integration. Wir möchten auch unterstreichen, dass Familienzusammenführung nicht nur ein integraler Teil einer umfassenden Immigrationspolitik, sondern auch wichtig ist, um eine kohärente Sozialpolitik in der ganzen Europäischen Union zu fördern.

Schließlich legt die Mitteilung zu Recht dar, dass Integration ein zweigleisiger Prozess ist, der Anpassungsprozesse sowohl auf Seiten des Immigranten als auch der Gastgesellschaft einschließt. Der gegenseitige Respekt für die Werte und Traditionen der anderen ist ein wichtiger und notwendiger Aspekt innerhalb diese Prozesses. Ferner sind Toleranz und Respekt der Vielfalt Teil des kulturellen, humanistischen und religiösen Erbes Europas. Deshalb sollten diese fundamentalen Werte von allen, die hier wohnen hochgehalten werden. Ein Maßstab für die Effektivität des interkulturellen Dialogs ist, wie Migranten von der aufnehmenden Gesellschaft empfangen und wie gut sie in ihre neue Umwelt integriert werden.

Gleichzeitig müssen wir uns darüber im Klaren sein, dass Mobilität und Kommunikationsmöglichkeiten zwei Dinge bewirken können, nämlich (1) die Erhaltung der kulturellen Identität der Migranten und (2) die Annahme mehrfacher Identitäten bei Migranten und Europäern. Mit wachsender Mobilität und Kulturaustausch nehmen die Europäer Haltungen, Stile, Philosophien oder Traditionen aus der ganzen Welt an. Es ist nur natürlich, dass kulturelle Praktiken, die von Immigranten mitgebracht werden, respektiert und angenommen werden sollten, so lange sie nicht Grundrechten zuwiderlaufen.

In allen Belangen ist es wichtig, sich an den Grundsatz zu erinnern, dass Immigranten immer mit Respekt, der der Würde jedes Menschen geschuldet ist, behandelt werden müssen. Sie sollten nicht als Menschen angesehen werden, die die Bedürfnisse unseres Kontinents befriedigen, sondern als Individuen mit persönlichen Vorhaben und Entscheidungen. Um sich auf die Debatte über die zukünftige Politik der Europäischen Union vorzubereiten, sollte wiederholt werden, dass der Gewinn, der aus Immigration gezogen wird, nicht auf die Wirtschaft beschränkt ist. Europa ist von Natur eine pluralistische Gesellschaft, reich an kultureller Vielfalt und sozialen Traditionen, und diese Vielfalt hat zu ihrem Erfolg beigetragen.

2.3. Information, Forschung und Beobachtung

Auch wenn wir mit dem Hinweis der Kommission völlig übereinstimmen, dass großer Bedarf für mehr Information über Migrationsbewegungen besteht, glauben wir, dass das Informationskapitel wenigstens drei unterschiedliche Aspekte beinhalten sollte:

2.3.1. Wir bekräftigen, dass ein Bedarf für eine prägnante Auswertung harmonisierter und vergleichbarer Statistiken über alle vorhandenen Immigrationsarten besteht. Dies sollte Schätzungen von heimlichen Immigranten und von denen enthalten, deren Status regularisiert wurde. Die Statistiken sollten auch die Qualifikationen von Immigranten und Flüchtlingen reflektieren, die bisher wenig in Betracht gezogen worden sind. Eine solche Auswertung könnte eine wichtige Rolle für die öffentliche Wahrnehmung spielen.

2.3.2. Statistische Information allein reicht nicht aus. Eine aufnahmebereite Gesellschaft zu schaffen, in der Integration in beiden Richtungen stattfinden soll, kann nicht gelingen ohne klare und transparente Informationen zu den Herausforderungen durch die Migration. Diese Information zusammen mit einer umfassenden Kommunikationsstrategie ist in den EU-Mitgliedstaaten wie auch in den Bewerberstaaten nötig. Das ist erforderlich, um eine aufnahmebereite Gesellschaft zu schaffen, in der Integration ein beiderseitiger Prozess zwischen Immigranten und der lokalen Gesellschaft ist. Wir schlagen vor, Öffentlichkeitsarbeit zur Geschichte der Migration von und nach Europa als Mittel zur Veränderung negativer Bilder zu betreiben.

2.3.3. Information zur Immigration wird nicht nur in der Europäischen Union gebraucht, sondern auch in den Auswanderungsländern. Eine europäische Strategie könnte auch Informationszentren in den Herkunftsländern beinhalten. Diese Zentren sollten Information über die Möglichkeiten legaler Einwanderung und praktische Hilfsangebote anbieten - eine „Abwägung zwischen Risiken und Hoffnungen". Ideal wäre, wenn sie zukünftigen Immigranten auch Orientierungskurse als ordentliche Vorbereitung anbieten könnten. Eine solche Einführung in Sprache, Kultur und soziale Situation im Bestimmungsland könnte in Zusammenarbeit mit potentiellen Arbeitgebern organisiert und finanziert werden. Die Beteiligung von Gewerkschaften an solchen Aktivitäten würde als weiteres wichtiges Element erscheinen.

3. Schlussfolgerungen

2.4. Es ist dringend erforderlich, die Öffentlichkeit in den europäischen Gesellschaften mit gründlicher Information über Migration zu versehen, angefangen bei den positiven Beiträgen von Migranten für die Gesellschaft - nicht nur für den Arbeitsmarkt - ihren Traditionen und Sitten bis zu Statistiken und verlässlichen Daten. Politiker tragen Verantwortung dafür, Verzerrungen in der Darstellung von Migranten in den Medien zu vermeiden, besonders was die Assoziation von Migration mit kriminellen Handlungen betrifft. Transparenz und Information werden helfen, den Ängsten der Bevölkerung entgegen zu wirken, die oftmals Ängste vor dem Unbekannten sind. Die Kirchen verpflichten sich, sich voll in die Debatte einzubringen, um Solidarität, Integration und gegenseitigen Respekt zu fördern. In diesem Zusammenhang ist ein mutiges politisches Engagement gefragt, dass mit großer Sorgfalt eingebracht werden muss, dies fängt beim Sprachgebrauch an.

2.5. Um die interdisziplinäre Herangehensweise zu unterstützen, wie es von der Europäischen Kommission vorgeschlagen wird, sollte radikale Kohärenz zwischen den verschiedenen Politikbereichen angestrebt werden. Das Thema Migration als andauerndes und zunehmendes Phänomen muss die für globale Entwicklung notwendige Langzeitperspektive mit der Perspektive der Justiz- und Innenpolitik in Einklang bringen, die zu lange von kurzfristigen Erwägungen bestimmt war. Europas Verantwortung in der Welt verlangt eher nach der Entwicklung von Ländern als nach der Abwanderung von Wissenschaftlern, um eine faire Verteilung von Vorteilen und Lasten in einer globalen Wirtschaft zu erreichen. Wenn Europa jetzt die gut ausgebildeten und qualifizierten Menschen wie auch Migranten für Hilfs- und Niedriglohnarbeit sucht, um seine eigenen Bedürfnisse zu befriedigen, erhält die Verpflichtung, den Austausch mit den Herkunftsländern zu ermöglichen, einschließlich verbesserter und billigerer Wege für finanzielle Überweisungen, vitale Bedeutung.

2.6. Die Chancen, die Migranten in der Gesellschaft haben, in der sie leben, sind gleichzeitig auch Chancen für diese Gesellschaft. Diese Chancen hängen ab von den Rechten, die Migranten haben und die ein wesentlicher Bestandteil für ihre Integration sind. Wir fordern ein breites Angebot einheitlicher Rechte, wie sie in der Internationalen Konvention der Vereinten Nationen über den Schutz der Rechte von Wanderarbeitern und deren Familienmitgliedern niedergelegt sind, die Wanderarbeiter und ihre Familienmitglieder in allen Mitgliedstaaten genießen sollten. Dies würde sowohl ihre Perspektiven erweitern wie auch ihre Bereitschaft erhöhen, sich in die Gastgesellschaft zu integrieren, die so auch leichter zu ihrer eigenen würde. Wie die Europäische Kommission zu Recht feststellt, ist Integration ein beiderseitiger Prozess. Das muss sowohl von den Migranten als auch von der aufnehmenden Gesellschaft zur Kenntnis genommen werden, denn dies wird der wichtigste Baustein im Gestaltungsprozess einer multikulturellen Gesellschaft sein.

4.4. Migration ist eine weltweite Herausforderung. Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union sollten sich nicht nur gemeinschaftlich damit befassen, sondern auch auf anderen Ebenen internationaler Zusammenarbeit. Als ein erster Schritt auf eine mehr regionale Zusammenarbeit hin sollten EU-Aktivitäten in Zusammenarbeit und im Austausch mit der bisher schon geleisteten Arbeit des Europarates stattfinden - die auch unterstützt werden sollte.

Wir würden besonders die Idee der Einrichtung eines Europäischen Beobachtungs-zentrums für Migration unterstützen, wie von der Parlamentarischen Versammlung des Europarates ⁽¹²⁾ vorgeschlagen, das zuständig wäre für die Beobachtung von regulärer und irregulärer Migration wie auch für Beratung in Bezug auf legale Einwanderungspolitik und Integration.

4.5. Im Zusammenhang mit Arbeitsmigration schlagen wir vor, die Zuständigkeit für die Versorgung mit Informationen über den Arbeitsbedarf zwischen den Mitgliedsländern und für die Koordination ihrer Immigrationspolitik auf europäischer Ebene zusammengefasst wird. Innerhalb eines möglicherweise erweiterten EURES-Netzwerks könnten Informationen über den Arbeitsmarktbedarf an Mitgliedstaaten und Drittstaaten gegeben werden. Ferner könnte auch die Verantwortung für die Koordination von nationalen Quoten, das Einholen von Informationen aus nationalen Behörden und das Auffinden von Arbeitsplatzangeboten in den Mitgliedstaaten als Zuständigkeit hinzugefügt werden.

Für viele in den Kirchen ist praktische und seelsorgerliche Arbeit mit Migranten eine tägliche, oftmals herausfordernde Erfahrung. Sie bemühen sich immer darum, die Menschenwürde jedes Einzelnen zu achten und zu stärken.

Christliche Kirchen und Organisationen werden die Entwicklungen in der Debatte über die Migrationspolitik der Gemeinschaft im Geiste konstruktiven Dialoges genau verfolgen. Wir verpflichten uns, an der Ausarbeitung einer menschlichen, transparenten und kohärenten Immigrationspolitik voll teilzunehmen und damit unseren Beitrag zum Engagement der EU für die Entwicklung und den Erhalt eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zu leisten.

Brüssel, Mai 2001
(Übersetzt aus dem englischen Original)

NOTEN

1. S. auch unseren Kommentar zur Kommissionsmitteilung über ein gemeinsames Asylverfahren und einen unionsweit geltenden einheitlichen Status für die Personen, denen Asyl gewährt wird, S. 2. Eine deutliche Unterscheidung zwischen Migration und Asyl ist besonders wichtig.

2. Daten über die Bedeutung von Finanzüberweisungen als Faktor für die Exporterlöse für diese Länder sind regelmäßig erhältlich in dem jährlich erscheinenden Global Development Finance, Bd. II der Weltbank, Washington.

3. Schlußbericht des Europäischen Integrations-Konsortiums (DIW, CEPR, FIEF, IAS, IGIER), „Auswirkungen der Ost-Erweiterung auf Beschäftigung und Löhne in den EU-Mitgliedsstaaten", erstellt im Auftrag der Generaldirektion der Europäischen Kommission für Beschäftigung und Soziale Angelegenheiten, Berlin und Mailand, 2000.

4. Recent dempgraphic developments in Europe, Europarat, Straßburg, Dezember 2000.

5. Es ist uns klar, dass die komplexe Herausforderung, die der schwarze Arbeitsmarkt darstellt, Lösungen erfordert, die über die Migrationspolitik hinausgehen und u.a. die Sozial-, Arbeits- und Steuerpolitik unter Absprache mit den Sozialpartnern einschließen müssen.

6. S. unsere Kommentare zur Mitteilung der Kommission über ein gemeinsames Asylverfahren und einen unionsweit geltenden einheitlichen Status für die Personen, denen Asyl gewährt wird, S. 5,2.3.

7. Es ist uns klar, dass dies nur auf einige Mitgliedstaaten zutrifft, während dies Prinzip in anderen Staaten schon eine feste Einrichtung ist.

8. Mitteilung der Kommission über eine Migrationspolitik der Gemeinschaft - COM (2000) 757 endgültig - Punkt 3.5. Seite 20.

9. Jan Niessen, The management and managers of immigration, Migration Policy Group, Dezember 2000, S. 25.

10. Der Europarat hat die Teilnahme an Kommunalen Wahlen empfohlen als Möglichkeit, die Partizipation zu fördern. Europäische Konvention über Partizipation von Fremden im lokalen öffentlichen Leben, Kap. C, Art. 6. Obwohl dies nicht in die unmittelbare Zuständigkeit der EU gehört, glauben wir, dass die Konvention des Europarates für die Mitgliedstaaten als Grundlage bei der Ausarbeitung einer gemeinsamen Politik dienen sollte.

11. S. unsere Gemeinsame Position zu dem abgeänderten Vorschlag der EU-Kommission für eine Richtlinie zum Recht auf Familienzusammenführung (COM 624 (2000) final), Brüssel, 22 November 2000.

12. Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarates 1449/2000, Heimliche Migration aus dem südlichen Mittelmeerraum nach Europa.